|
|
 |
Каталог статей |
 |
 » Каталог статей » Авторские
ОПЫТ СДЕРЖАННОЙ КРИТИКИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. В.Панкратов.
ОПЫТ СДЕРЖАННОЙ КРИТИКИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. В.Панкратов.
В. Панкратов, советник юстиции 1-го класса.
Основы современного избирательного права Российской Федерации заложены в ее Конституции 1993 года. И хотя в ней отсутствует специальная глава, посвященная избирательной системе, но основные положения, на которых зиждется все избирательное право и строится избирательная система, установлены: высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы, граждане России обладают правом избирать и быть избранными. Конституцией РФ очерчен круг федеральных государственных органов, избираемых гражданами России, и проводится разграничение компетенции между Федерацией и ее субъектами в сфере избирательного законодательства, в общих чертах определен механизм защиты избирательных прав граждан.
Следует отметить, что действующая Конституция РФ, в отличие от своих предшественниц, не связывает выборы с процедурой формирования какой-либо одной системы органов власти. В ней выборы предусматриваются как универсальный институт народовластия, атрибутивно связанный с демократией. Таким же образом и субъективное избирательное право, т.е. право гражданина избирать и быть избранным, представлено здесь в более широком аспекте, чем в предыдущих Конституциях. Нынешняя Конституция РФ закрепляет это право в ст. 32 (глава 2 "Права и свободы человека и гражданина"), превращая его в универсальное правомочие, не связанное только с формированием какой-либо конкретной системы органов государственной власти или местного самоуправления.
Субъективное избирательное право предстает как конкретное воплощение установленного Конституцией РФ права граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Как известно, это право носит универсальный комплексный характер, отдельные авторы считают это даже не правом, а принципом правового статуса человека и гражданина, лежащим в основе всего комплекса политических прав и свобод.
К сожалению, в одном, но очень важном пункте формулировка упомянутой ст. 32 Конституции РФ является, по мнению автора, недостаточно полной и точной, поскольку сводит упомянутое право граждан к участию в управлении только делами государства, умалчивая об общественных делах, лежащих за пределами функционирования государственной сферы. Даже предшествующая Конституция РСФСР (ст. 47) содержала право граждан участвовать в управлении делами ОБЩЕСТВА (выделено мной. - В.П.) и государства. Отмеченный недостаток тем более досаден, что в рамках современной демократии неуклонно возрастает роль гражданского общества. И в любом демократическом государстве граждане управляют делами не только государства, но и общества. К тому же на практике отделить одно от другого бывает порой весьма затруднительным. Разработчики нынешней Конституции РФ, ограничив право граждан на участие в управлении только государственной сферой, даже попали в некоторое логическое противоречие: ст. 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы не только государственной власти, но и местного самоуправления, а последнее, в соответствии со ст. 12 той же Конституции, в государственную сферу не входит.
Часть 2 ст. 32 Конституции РФ посвящена регламентации избирательного права в единстве обоих принадлежащих гражданам правомочий - активного и пассивного избирательного права. Здесь также дается исчерпывающий перечень видов тех органов, в которые избираются представители народа (населения) - органы государственной власти и органы местного самоуправления. Одновременно в этой же норме идет речь об участии граждан в референдуме.
Такое объединение различных по содержанию конституционно-правовых институтов объяснимо с точки зрения технологии проведения выборов и референдума, поскольку в том и в другом случае используется голосование. Однако с точки зрения законодательной техники такое объединение вряд ли может быть оправдано. Право на участие в референдумах следовало бы рассмотреть отдельно от регламентации участия в выборах.
Во-первых, по содержанию выборы и референдум - это совершенно различные понятия, имеющие разный смысл и назначение. Поэтому их объединение в одной части статьи представляется неоправданным. К тому же право на участие в референдуме оказалось не очень четко определенным. Во-вторых, при таком объединении остается неясным, что имеет в виду законодатель под этим правом, поскольку в механизме проявления референдумов находит проявление целый комплекс правомочий: право требования назначения референдума, сбора подписей под этим требованием, право на участие в агитации, голосовании и т.д. Все это уже после принятия Конституции было регламентировано Федеральным законом "Об основных гарантиях прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Но было бы более правильно, если бы основные моменты, относящиеся к этому основополагающему конституционному праву, содержались бы в Конституции РФ.
Часть 3 ст. 32 Конституции РФ устанавливает изъятия из перечня граждан, имеющих право избирать и быть избранными. Не могут избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Данные изъятия являются минимальными и соответствуют сложившимся в мире демократическим стандартам. Эти изъятия опираются на этико-правовую аксиому - "свобода человеческая есть свобода разумно-нравственного существа" (Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1999. С. 34). К тому же второе из перечисленных изъятий выполняет роль как бы дополнительной меры наказания, сопровождающей исполнение санкции, назначаемой судом за совершение наиболее опасных для общества противоправных деяний. Положительным моментом в редакции данной нормы является то, что авторами использована юридически безупречная формула - "не имеют права избрать и быть избранными", в отличие от двусмысленных формулировок прежних лет - "в выборах не участвуют", "от выборов отстраняются" и т.д.
В то же время сам подход к определению электората, изложенный в ст. 32 Конституции РФ, нельзя признать удачным. Установив изъятия из общего правила, законодатель не до конца ответил на вопрос: кто обладает избирательным правом? Указание на наличие у физического лица гражданства Российской Федерации представляется недостаточным. Не определен четко возрастной ценз, который в том или ином виде присутствует в любой правовой системе, а о нем в данной норме даже не упоминается. Более того, по этому вопросу в Конституции РФ имеется даже определенное расхождение: ст. 60 устанавливает, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет, а последующими статьями (ч. 2 ст. 81 и ч. 1 ст. 97) вводится более высокий возрастной ценз для реализации пассивного избирательного права при избрании депутатов Государственной Думы. По существу, установление такого возрастного ценза вполне оправданно, но с формальной точки зрения положения названных статей не соответствуют содержанию упоминаемой неоднократно ст. 32. Такое положение нуждается в уточнении текста Конституции РФ.
Нельзя не отметить еще одну формальную недоработку Основного закона страны. Изъятия, установленные ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, распространяются только на право граждан избирать и быть избранными, но не относятся к процедуре голосования на референдуме, а также не распространяются на равный доступ граждан к государственной службе, на участие в отправлении правосудия, закрепленные ч. ч. 4 и 5 той же 32-й статьи. В результате с формальной точки зрения получается, что поскольку ограничения, установленные ч. 3 ст. 32 Конституции РФ, касаются только избирательных прав граждан, то в иных формах реализации права граждан на участие в управлении делами государства - осуществлении правосудия, государственной службе и референдуме имеют право участвовать недееспособные граждане, а также граждане, находящиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Подводя итоги сказанному, можно отметить, что субъективное избирательное право граждан во всех его проявлениях - избирать и быть избранными во все выборные органы государственной власти и местного самоуправления - установлено в действующей Конституции РФ в полном соответствии с требованиями и принципами демократии. Однако редакция ст. 32 Основного закона, закрепляющая это право, содержит ряд внутренних противоречий и неточностей и не может быть признана безупречной с точки зрения законодательной техники.
Несмотря на то что Конституция РФ прямо не указывает на участие в выборах политических партий и иных общественных объединений различной идеологической направленности и на возможность создания в выборных органах политической оппозиции, возможность и правомерность таких явлений прямо вытекают из смысла ее ст. 13 (ч. ч. 3 и 4), которые не только констатируют признание в Российской Федерации политического многообразия, многопартийности, но и устанавливают равенство общественных объединений перед законом.
Часть 5 ст. 13 Конституции РФ устанавливает лишь запрет на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя. Но из этого следует, что если это изменение предполагается проводить ненасильственными методами, через деятельность законно избранной в парламент оппозиции, то такие действия, следовательно и деятельность предусматривающих это общественных объединений, должны будут считаться легитимными.
Таким образом, Конституцией РФ заложены демократические принципы построения избирательной системы. Однако они, к сожалению, заложены здесь как бы "в подтексте", прямого закрепления принципов избирательной системы в Основном законе нет. Впервые в конституционной практике нашего государства не упоминаются даже самые основополагающие принципы, что выборы проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Они оказались "утраченными" вместе с традиционной главой "Избирательная система". Примечательно, что в одном из первых проектов Конституции Российской Федерации, который был вынесен на обсуждение Конституционного совещания, принципы избирательного права формулировались в ст. 7 проекта следующим образом: "Высшим выражением непосредственной власти народа Российской Федерации являются выборы гражданами своих представителей в органы власти и общенародный референдум, проводимые свободным, всеобщим равным, прямым, тайным голосованием" (см.: Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 1. М., 1997). Но в окончательный вариант Конституции РФ этот текст внесен не был.
В настоящее время принципы действующей в государстве избирательной системы определены в основном в текущем законодательстве. Из чего следует, что Государственная Дума и другие субъекты законотворческого процесса имеют возможность менять нормы законодательства о выборах в зависимости от той или иной политической ситуации. Нормы избирательного права тесно связаны с его принципами, поэтому при отсутствии конституционных гарантий соблюдения принципов демократических выборов возможны отклонения от этих принципов в ходе как законотворческого, так и других процессов. Можно считать, что таким отклонением является установление в нашем текущем законодательстве - федеральном и региональном - требования обязательного участия в выборах определенного числа избирателей, при несоблюдении чего выборы считаются несостоявшимися. Установление такого требования противоречит демократическим принципам, и если бы принципы были закреплены в Конституции РФ, в текущих законах требования об обязательной явке избирателей не могли бы предусматриваться. Конституционное закрепление принципов избирательного права позволило бы во многом связать волю самого законодателя благодаря особому правовому статусу Основного закона страны и праву Конституционного Суда РФ признавать не соответствующими Конституции полностью или частично отдельные правовые акты, а также законы, применяемые или подлежащие применению в конкретном деле.
Обращая внимание на демократические принципы избирательного права и анализируя в этой связи содержание Конституции РФ, С.А. Пяткина пишет: "Для права избирать и быть избранным характерны периодичность и общие демократические принципы избирательной системы. Статья 32 не содержит перечня этих принципов. Они указаны в Конституции в ст. 81 о выборах Президента РФ. Эти выборы проводятся "на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании". Указанные принципы относятся ко всем видам выборов" (см.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: БЕК, 1994. С. 102). По мнению этого автора, ст. 32 Конституции РФ до появления федерального закона о выборах действовала во взаимосвязи со ст. 21 Всеобщей декларации прав человека и ст. 25 Пакта о гражданских и политических правах. Однако этот вывод не следует непосредственно из содержания Конституции Российской Федерации, поскольку ст. 32 может толковаться неоднозначно.
------------------------------------------------------------------
примечание.
Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство БЕК, 1996.
------------------------------------------------------------------
Конечно, в настоящее время вряд ли будут осуществляться какие-либо изменения Конституции РФ. Но со временем они, несомненно, будут происходить. Мировой опыт показывает, что абсолютно неизменными не бывают даже самые стабильные конституционные акты. И когда настанет время внести в соответствии с требованиями жизни некоторые изменения в наш Основной закон, представляется необходимым, во-первых, внести в него специальную главу "Избирательная система", чтобы в ней были определены основные начала и черты избирательного права и избирательной системы, - как в узком, так и в широком смысле. И, во-вторых, включить в число фундаментальных положений Конституции принципы избирательной системы. Во всяком случае записать, что выборы производятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Ведь пока Конституция РФ прямо указывает на необходимость организации и проведения выборов на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании только применительно к должности Президента России. При организации других выборов в органы государственной и муниципальной власти создается возможность отступления от этих принципиальных условий.
Конституционное урегулирование принципов участия граждан в выборах, на мой взгляд, не только внутренне противоречиво, но и не в полной мере согласуется с международными нормами и договорами (последние, напомню, являются составной часть нашей правовой системы - ст. 15 Конституции РФ). Так, в соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. (ст. 25) каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей (см.: СССР и международное сотрудничество в области прав человека. Документы и материалы. М., 1989. С. 310 - 311).
Анализ этого и других ратифицированных Российской Федерацией пактов и конвенций о правах человека позволяет сделать вывод, что хотя принципы участия граждан в выборах воспроизводятся на конституционном уровне только применительно к выборам Президента России, тем не менее они являются неотрывной частью общепринятых международных избирательных стандартов, в равной степени обязательных для всех выборов в Российской Федерации.
Заметим, однако, что под углом зрения повышения статуса законодательства о выборах обязательность демократических принципов избирательного права (всеобщее равное прямое при тайном голосовании) не должна выглядеть следствием логических умозаключений, основанных на интерпретациях международных договоров, увязанных с установками Конституции России на приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, а должна являться прямым конституционным предписанием. Только в этом случае конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, являющиеся смыслом и содержанием всего современного российского избирательного законодательства, будут в самом тексте Конституции РФ наполнены реальным демократическим звучанием и идентифицированы с имманентными атрибутами подлинных справедливых и свободных выборов.
Принципы избирательного права, воплощая в себе демократическую природу выборов как одного из главных институтов народовластия, служат безусловными ориентирами в организации и проведении выборов. Только неуклонное следование им со стороны избирателей, кандидатов, избирательных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий и других субъектов избирательного процесса способно предотвратить при проведении избирательных компаний возникновение неразрешимых юридических коллизий и сделать процесс передачи государственной и муниципальной власти посредством выборов легитимным, гармоничным, последовательным, нефальсифицированным и необратимым. Поэтому представляется целесообразным в Конституции назвать не только принципы всеобщих, равных, прямых и тайных выборов, но хотя бы в общем виде перечислить и другие установленные наукой принципы демократической избирательной системы, с тем чтобы детализировать их реализацию в специальных избирательных законах.
Завершая анализ Конституции РФ в части установления ею основ избирательного права, нельзя не обратить внимания на то, что в ней не предусматривается право отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. Думается, что вопрос о том, не следует ли закрепить такое право, может быть вынесен для широкого обсуждения.
Определенные недостатки и упущения, отмеченные выше, в какой-то степени компенсированы Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ в редакции Федерального закона от 27 сентября 2002 г. N 119-ФЗ с изменениями, внесенными Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ. Этот Закон, имеющий принципиальное значение для функционирования избирательной системы Российской Федерации, стоит между Конституцией РФ, устанавливающей основы избирательного права, и другими избирательными законами. Целью этого Закона было обозначить три основных элемента избирательной системы:
а) основные права избирателей;
б) основные составные части структуры проведения выборов;
в) самые главные стандарты избирательных процедур, особенно касающихся прозрачности процесса выборов и ликвидации препятствий для устранения возможных нарушений прав избирателей.
Именно такой смысл в принятии этого Закона видели эксперты и политические круги, и он действительно сыграл большую роль в укреплении норм, методов и процедур, разработанных и опробованных на выборах в России за предшествующие его принятию годы.
------------------------------------------------------------------
ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ
(Перечень ссылок подготовлен специалистами
)
"КОНСТИТУЦИЯ (ОСНОВНОЙ ЗАКОН) РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - РОССИИ"
(принята ВС РСФСР 12.04.1978)
"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принята всенародным голосованием 12.12.1993)
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 12.06.2002 N 67-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(принят ГД ФС РФ 22.05.2002)
"ВСЕОБЩАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА"
(принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН)
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ПАКТ от 16.12.1966
"О ГРАЖДАНСКИХ И ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВАХ"
http://lawmix.ru/comm.php?id=30
|
Категория: Авторские | Добавил: golos (2006-07-20)
|
Просмотров: 1575
| Рейтинг: 0.0
|
Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи. [ Регистрация | Вход ] |
|
|
